刘建国：推进北京垃圾分类从量变到质变

新修订的《北京市生活垃圾管理条例》实施两年多以来，北京市坚持“为全国做出表率”的定位，聚焦“加强科学管理、形成长效机制、推动习惯养成”三个关键，有力推进生活垃圾分类工作，形成了“以人民为中心、以科学为指引”的垃圾分类北京模式，为系统深入推进垃圾分类工作积累了宝贵经验。

2020年5月新修订的《北京市生活垃圾管理条例》（以下简称“《条例》”）实施以来，北京市坚持“为全国做出表率”的定位，聚焦“加强科学管理、形成长效机制、推动习惯养成”三个关键，有力推进生活垃圾分类工作，取得了历史性进步，实现了阶段性目标，形成了“以人民为中心、以科学为指引”的垃圾分类北京模式，为系统深入推进垃圾分类工作打开了良好局面，积累了宝贵经验，在推动首都生态文明建设，提升首都社会文明程度，创新首都基层社会治理，保障首都重大活动安全中发挥了积极作用。2022年6月，在北京市第十三次党代会报告中，将“生活垃圾分类成为新风尚”，作为“以绣花功夫推进城市精细化治理”的重要成果和“市民素质和城市文明程度持续提高”的重要标志，予以了高度肯定。

（一）条例实施不断深入，形成责任链条

建立了垃圾分类工作推进指挥部机制，通过“日检查、周调度、月考核、季点评”，层层传导压力，落实各级政府及相关部门责任。创立并实施垃圾分类十类管理责任人制度，使政府的推动责任、管理责任人的管理责任、居民的分类投放责任形成链条，成为推行垃圾分类重要的制度抓手。出台了“厨余垃圾分类质量不合格不收运”的管理规定，倒逼源头分类责任落实。启动“城管执法进社区”专项行动，发挥了一定的普法和震慑作用。

（二）科学管理不断强化，发挥导向作用

在全国率先提出生活垃圾分为“厨余垃圾、可回收物、有害垃圾、其他垃圾”的基本方法，被采纳为国家标准，成为全国绝大多数城市广泛认可的标准方法。在全国率先将再生资源回收行业管理职责划转至城市管理委员会，同时坚持将可回收物回收体系建设作为垃圾分类的重点工作，在城市环卫系统与再生资源系统“两网融合”方面走在全国前列。在全国率先明确厨余垃圾分类“质精先于量大”的原则，并基于系统环境绩效最优确定了适宜的厨余垃圾分出率目标，在全国垃圾分类工作中发挥了一定的守正纠偏作用。针对厨余垃圾破袋投放这一影响居民分类积极性、存在较大社会争议性的难题，攻关研制满足末端处理工艺需求的全降解塑料袋，开展试点应用获得初步成功。针对厨余垃圾资源化产物缺乏出路这一行业共性瓶颈问题，开展厨余垃圾资源化产物在园林绿化、土壤改良等领域的应用试验，编制了相关地方标准与管理办法，为破解厨余垃圾资源化利用“梗阻”做了有益探索。

（三）处理系统不断优化，提供硬件保障

对标东京、伦敦、柏林、纽约等国际性大都市，着力补短板强弱项，分类处理系统能力不断提升，结构不断优化。现有实际运行的焚烧发电、生化处理、卫生填埋等生活垃圾处理设施32座，实际处理能力2.51万吨/日。其中焚烧发电能力超过1.76万吨/日，已经形成以焚烧发电为核心、生化处理为辅助、卫生填埋兜底的多元化、现代化垃圾分类处理技术格局，基本实现原生垃圾零填埋。垃圾处理设施服务功能正在从消除环境卫生隐患、改善区域环境质量向保障城市环境安全和应对全球气候变化过渡。

（四）分类成效集中显现，迈上高阶平台

生活垃圾分类实现全区域覆盖、全过程管理、全系统优化。北京市1.3万个小区、近3000个村、11.7万个垃圾分类管理责任人全面开展垃圾分类工作。根据第三方抽样调查结果，居民源头分类投放参与率和准确性显著提升，分类习惯初步养成，中间过程“混装混运”“先分后混”现象基本杜绝。与两年前相比，家庭厨余垃圾分出率稳定在18%以上，可回收物规范回收量增长近1倍，其他垃圾减量率超过30%，生活垃圾回收利用率达到37.5%以上，分类效果集中显现，已经迈上高阶平台。在庆祝中国共产党成立100周年、庆祝新中国成立70周年、举办北京冬奥会和冬残奥会等一系列重大活动的环境卫生保障中，北京市生活垃圾分类投放、收集、运输、处理系统经受住了重大考验，得到了党和国家的高度肯定。

（五）长效机制取得突破，促进减量分类

贯彻落实《条例》中提出的“多排放多付费、少排放少付费，混合垃圾多付费、分类垃圾少付费”要求，选择责任主体相对明确、计量方法相对简单、收费难度相对较小的非居民厨余垃圾，全面实行计量基础上的差异化收费制度，通过经济杠杆促进非居民厨余垃圾源头减量和分类回收，同时带动非居民厨余垃圾收集、运输、处理全链条信息化管理水平的提升，得到广泛关注和高度评价。出台大件垃圾管理指导意见，明确坚持产生者付费原则和市场化运行机制，产生大件垃圾的居民合理承担大件垃圾清运费，引导市场主体规范、透明、高效开展大件垃圾投放、收运和处理服务。建立和完善针对区级政府的生活垃圾跨区处理补偿制度，实现垃圾处理属地管理和区域统筹的平衡，维护城市环境治理的公平正义。

（六）社会共识基本形成，提振居民信心

在多种形式的宣传教育和垃圾分类成效激励下，社会各界与广大人民群众对垃圾分类的重要性、必要性、复杂性、长期性的认识逐步深入，对居民个人作为垃圾产生者的分类投放法定责任的认识逐步清晰，对分类方法、分类标准、分类重点的认识也趋于理性。根据专业社会调查机构在北京、上海、天津、重庆、广州、深圳等20个样本城市的专业调查结果，2020年和2021年北京居民参与垃圾分类的比例分别为96.5%和100%，对垃圾分类管理的信心指数连续两年位居抽样调查城市第一名。绝大部分北京居民认同生活垃圾减量分类是居民的法定责任和义务，源头减量与回收利用的意识不断提高，行为也更加普遍。

北京市垃圾分类迈上新台阶后，如何全面深入地贯彻落实《条例》确立的重大原则和重要制度，进一步巩固和提升分类成效，面临新的巨大挑战。

北京市第十三次党代会报告中，将垃圾分类作为“持续提升首都城市现代化治理水平”的重要组成部分，明确“持续推进生活垃圾分类，从源头上促进垃圾减量，深化市民文明习惯养成”。学习贯彻党的二十大精神，深入落实北京市第十三次党代会部署，需要紧密结合北京“四个中心”的城市功能定位，主动对标较早推行垃圾分类的东京、伦敦、柏林、纽约等国际性大都市，学习借鉴国内其他垃圾分类先进城市的成功经验，积极响应人民群众和社会各界的高要求，着力解决新形势下北京市垃圾分类存在的突出问题，实现垃圾分类从量变到质变的新突破。

（一）宣传教育持续精准发力

不同层面、多种形式、多个渠道的宣传教育是垃圾分类习惯养成的基础。由于北京市在新冠肺炎疫情防控常态化的特殊形势下推进垃圾分类，大规模的宣传教育、系统化的组织动员、面对面的沟通交流等活动不能正常开展，客观上对垃圾分类社会氛围的形成产生了一定的影响，需要更加有力、更为多样的宣传教育活动加以弥补。北京市不同街道、社区开展垃圾分类的基础条件差异较大，不平衡问题较为突出，一些分类“洼地”宣传教育不到位的问题仍然存在。

北京作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心，中央国家机关等政府机构、各类媒体等宣传机构、高等学校和科研院所等文化教育机构、外国驻华使馆等国际机构密集，对垃圾分类具有更高的期许，需要探索更有针对性的宣传教育和协作方式，将这些机构在知识、意识、影响力和话语权方面的优势转化为垃圾分类的优势。

应积极创新垃圾分类科学普及和宣传教育模式，加强宣传教育的系统性和针对性，针对重点人群、重点单位、重点行业加大宣传教育力度，激发居民和重点人群主动参与垃圾分类的内生动力，提升广大居民和社会各界对垃圾分类的认可度和获得感，营造全民参与垃圾分类的良好氛围，扎实推动居民垃圾分类习惯养成。

（二）处理设施深度提升优化

高标准、低排放的分类处理设施是垃圾分类系统的核心硬件保障。北京市生活垃圾分类处理设施整体能力较为充分，结构较为合理，但部分设施建成投运年代较早，难以适应分类后进厂垃圾特性的显著变化，实际处理能力与设计处理能力存在一定差距，运行管理还存在一些薄弱环节，难以满足周边居民日益高涨的环境保护需求，也不符合“首善之区”的高标准严要求。

应该对全市垃圾分类处理设施进行系统全面的诊断评估，按照“一厂一策”方式开展垃圾分类处理设施整治提升，充分挖掘已有设施处理能力潜能，提升处理效能。对标国际先进水平，推动新建设施规划、建设与运营，强化循环经济产业园区在废物协同、物能循环、设施共享、污染减排方面的优势，保证各类垃圾得到高标准分类处理和资源化协同利用，真正实现垃圾分类“减污降碳协同增效”的目标。

（三）可回收物系统转型升级

北京在可回收物回收体系建设方面已经走在了全国前列，但整体上仍未打破传统回收模式的利益格局，纸板箱、塑料瓶等高附加值可回收物回收仍然主要依赖“利益驱动”的废品交易与活跃在垃圾桶站边的分拣及“拾荒”人员， “散乱污”问题及安全隐患仍然存在。可回收物分拣加工、集散中转设施用地缺乏保障，选址建设困难多、周期长，企业大多只能临时租用场地，从而不肯或不敢投入资金来提升技术与管理水平，尚未培育出现代化、规模化、有竞争力的龙头企业，不符合首都高质量发展要求。

应将可回收物回收体系规范化、现代化建设作为推进垃圾分类的重中之重，加速推动城市环卫系统与再生资源系统“两网融合”，以融入垃圾分类促可回收物回收规范化，以可回收物回收促垃圾分类现代化。通过积极的政策扶持、财税激励、用地保障、标准引导与区域统筹，打通可回收物回收与再生利用产业链条上的“堵点”，形成垃圾分类—资源回收—再生利用的良性发展模式。

（四）科技赋能精细智慧管理

精细化是国际性大都市垃圾分类处理系统全过程管理的内在要求。《条例》明确要求，“建立和完善有关生活垃圾排放全过程管理制度，建立生活垃圾投放、收集、运输、处理管理信息系统”。目前，全流程精细化管理平台建设取得一定进展，末端处理设施、密闭式清洁站、运输车数据实现实时上传，非居民厨余垃圾管理模块成熟应用。但是，市、区、街三级贯通的垃圾分类信息化管理平台尚未完全建成。

应充分发挥北京“科技创新中心”优势和专家智库作用，做好垃圾分类顶层设计，加强垃圾分类科学管理，针对难点问题、瓶颈问题开展科技攻关，在全国发挥示范引领作用。突出北京在物联网、大数据、5G、人工智能等新一代信息化技术创新与应用方面的优势，结合智慧城市整体建设，着力建设贯通市区街三级、覆盖各类责任主体、各个管理环节、各品类垃圾的垃圾分类多层级、全过程智慧管理信息平台，推动分类数据实时采集、精准计量、全程追溯，尽快发挥作用，带动北京城市环境治理体系与治理能力现代化。

（五）构建分类减量长效机制

垃圾收费制度和生产者责任延伸制度是垃圾分类长效机制的重要组成部分。《条例》对实行生活垃圾差异化收费制度和生产者责任延伸制度提出了要求。

目前，除了非居民厨余垃圾计量收费和大件垃圾付费预约收运外，针对居民的生活垃圾差异化收费制度和针对企业的生产者责任延伸制度长期处于研究和探索阶段，尚未破题开局。在这种情况下，一方面，经济杠杆对源头减量和分类回收的倒逼作用未能得到发挥，另一方面，政府在垃圾分类方面的财政负担越来越大。近年来，快递、外卖、电商等新兴产业包装废物大量产生，商品过度包装问题屡屡引起全社会的广泛关注，也亟待落实生产者责任延伸制度、押金回收制度等加以规范和约束。

应在非居民厨余垃圾计量收费基础上，加快出台和实施非居民其他垃圾收费制度，并逐步实行居民生活垃圾差异化收费制度，进一步强化居民垃圾分类意识提升和责任落实，促进居民减量分类习惯养成。探索在快递、外卖、电商、饮料、酒类等包装废物产生量巨大的行业，推行生产者责任延伸制度或押金回收制度，促进包装废物源头减量、循环使用与回收利用，强化企业社会责任，减轻政府财政负担。

（六）推动社会协同多元共治

根据垃圾分类发展进步的内在逻辑和国际经验，社会协同多元共治是垃圾分类系统升级进化的基本特征。北京垃圾分类两年来取得突出成效，很大程度上得益于市区党政“一把手”与主管领导的高度重视，以及垃圾分类工作推进指挥部的高位协调和密集调度，但仍然依赖各级政府行政力量的强力推动，行政成本和财政投入较高，本质上仍未摆脱政府大包大揽、单打独斗的管理模式。

与此同时，市场机制在垃圾分类资源配置和效能优化中的基础作用未能得到有效发挥，市场主体和社会资本参与不足，经济手段运用较为有限。社会组织和志愿者队伍仍然较为薄弱，独特的桥梁沟通和催化润滑作用尚未得到充分发挥。

应积极培育和吸引环保公益组织、社会力量、第三方企业积极参与垃圾分类宣传教育、监督管理、运营服务等工作，形成政府、居民、企业、行业协会、社会组织、志愿者队伍等多元主体共同参与的现代化垃圾分类模式，切实减轻“上面千条线，下面一根针”方式下基层一线的负担。